مبدأ الفصل بين السلطات

مدخل عام
إن تحقيق الفصل المتوازن بين سلطات النظام السياسي الثلاث(التنفيذية والتشريعية والقضائية) وتفعيل الرقابة المتبادلة بينها، واحترام كل منها للاختصاصات الوظيفية المنوطة بالسلطة الأخرى وفقا للقواعد الدستورية والقانونية المرعية والمعتمدة، يساعد على بناء نظام النزاهة الوطني الذي يقوم على توسيع قاعدة المحاسبة الأفقية إلى الحد الذي لا تعود القوة في يد سلطة واحدة، ويصبح كل من يشغل منصبا عاما مسؤولا عن عمله على نحو منفصل في حلقة متصلة، كما يقوم على برنامج إصلاح كلي يشمل جميع القضايا والمجالات المتصلة بنظام الحكم. .
فقد أحدث تعديل القانون الأساسي الفلسطيني عام 2003 تحولات هامة في بنية النظام السياسي حديث النشأة، وذلك باتجاه الأخذ بمبدأ الفصل بين السلطات، حيث تم استحداث منصب رئيس الوزراء المسؤول أمام رئيس السلطة الوطنية والمساءل في الوقت ذاته من قبل المجلس التشريعي، إلا أن النظام السياسي الفلسطيني كشف عن إشكاليات متعددة في موضوع العلاقة بين السلطات، تمثلت في عدم وضوح صلاحية كل طرف في شأن من شؤون الحكم، وعلاقة هذا الطرف مع الأطراف الأخرى بهذا الشأن. وفي أحيان أخرى تتداخلت الصلاحيات والاختصاصات فيما بينها، حيث وظف هذا التداخل في الصراع على السلطة في أعقاب الانتخابات التشريعية الثانية بتاريخ 25/1/2006 بعد أن حصلت حركة حماس على أغلبية مقاعد المجلس التشريعي، والتي تمكنت من تشكيل الحكومة برئاسة إسماعيل هنية، لتنتقل حركة فتح والتي كانت تشكل حزب السلطة إلى المعارضة لأول مرة.
ومما زاد من توظيف هذه الحالة في الصراع على السلطة، إأن حركة فتح بقيت تتولى رئاسة السلطة الوطنية من خلال الرئيس محمود عباس، حيث أصبح الصراع يدور بين حزبين وبرنامجين مختلفين أحدهما في رئاسة السلطة، والأخر في رئاسة الحكومة ورئاسة المجلس التشريعي، وامتد الإشكال كذلك إلى داخل السلطتين التشريعية والقضائية وفيما بينها.
لقد كان -وكما اشرنا- السبب المباشر والظاهر للصراع بين السلطات في النظام السياسي الفلسطيني يعود إلى عدم تحديد صلاحيات كل سلطة منها بشكل دقيق في القانون الأساسي والقوانين والأنظمة ذات العلاقة بعملها، إضافة إلى أسباب أخرى لهذا الصراع من قبيل التداخل في بعض الصلاحيات بين السلطات، أو نتيجة لتجاوز أحدها (عدم احترامها) لصلاحيات السلطة الأخرى في الممارسة الواقعية، مما أثار العديد من التساؤلات حول مدى فهم واحترام مبدأ الفصل بين السلطات من قبل الشخصيات المركزية في النظام السياسي، ومدى التوازن في توزيع الصلاحيات بين السلطات الثلاث، ومدى فعالية الرقابة المتبادلة بينها؛ مما شكل في القطاع العام بيئة عمل سمحت للأحزاب الحاكمة باستخدام المواقع العامة لمصالح حزبية في غياب آليات مساءلة فعالة وإجراءات شفافة.

وعليه يتم من خلال هذا التقرير تشخيص طبيعة العلاقة السائدة بين ذراعي السلطة التنفيذية (مؤسستي الرئاسة ومجلس الوزراء) من جهة والسلطات الأخرى من جهة أخرى، والإشكاليات الناتجة عن هذه العلاقات سواء من ناحية قانونية من خلال تتبع العلاقة بين هذه السلطات في القانون الأساسي الفلسطيني والقوانين والأنظمة الأخرى المنظمة لعملها، أو من خلال إلقاء الضوء على الإشكاليات الناتجة عن واقع البنية المؤسساتية وطبيعة وواقع الممارسات العملية لكل منها. وذلك بهدف تحديد مكامن الخلل والتداخل والتناقض ووضع توصيات لمعالجة هذه الإشكاليات.

وقبل البدء بتشخيص طبيعة العلاقة السائدة بين السلطات الثلاث في النظام السياسي الفلسطيني (التنفيذية والتشريعية والقضائية) ومراجعة الإطار القانوني ( قانون أساسي، قوانين، أنظمة) المنظم للعلاقات بين هذه السلطات، لا بد من مراجعة الأسس النظرية الرئيسية، التي يقوم عليها مبدأ الفصل المتوازن بين السلطات، وبيان موقع النظام السياسي الفلسطيني من هذه الأسس.

الأسس التي يقوم عليها مبدأ الفصل بين السلطات
1. ضرورة وجود ثلاث سلطات أساسية في النظام السياسي، وهي السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية والسلطة القضائية.
2. تتمتع إلى كل سلطة منها بصلاحيات واختصاصات أصيلة ومحددة في القانون الأساسي (الدستور).
3. تتمتع كل سلطة منها باستقلال نسبي عن الأخريات في عملها وفي آليات اتخاذ القرارات، وبما يسند لها من صلاحيات.
4. لا يجوز استئثار أي سلطة من السلطات الثلاث سابقة الذكر بصلاحيات مطلقة في تنفيذها للمهام الموكولة لها، بمعنى أن هناك ضمانا للحيلولة دون الاحتكار المطلق للسلطة (power ( في أي مجال من المجالات حتى لا يتم الاستبداد باستخدامها.
5. لا بد من وجود رقابة متبادلة وفعالة بين السلطات الثلاث، بحيث تمارس كل منها صلاحياتها تحت رقابة السلطات الأخرى، ولضمان التزام كل سلطة بحدودها.
إن الفصل المقصود بين السلطات هو الفصل المتوازن في توزيع الصلاحيات والمسؤوليات، مع قيام قدر من التعاون فيما بينها لتنفيذ وظائفها في توافق وانسجام.
ويختلف مدى الفصل بين السلطات من نظام سياسي إلى آخر، فهو فصل مرن في الأنظمة البرلمانية وفصل شبه جامد في الأنظمة الرئاسية، وفصل اقرب إلى المرونة أو الجمود في الأنظمة المختلطة (التي تأخذ من أسس النظام البرلماني و أسس النظام الرئاسي).

الفصل بين السلطات في النظام السياسي الفلسطيني
يؤكد القانون الأساسي الفلسطيني على مبدأ فصل السلطات (التشريعية والتنفيذية والقضائية) في النظام السياسي للسلطة الفلسطينية، حيث ينص في المادة الثانية على أن "الشعب مصدر السلطات ويمارسها عن طريق السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية على أساس مبدأ الفصل بين السلطات على الوجه المبين في هذا القانون الأساسي". كما أن المادة الخامسة منه تنص على أن " نظام الحكم في فلسطين نظام ديمقراطي نيابي يعتمد على التعددية السياسية والحزبية، وينتخب فيه رئيس السلطة الوطنية انتخاباً مباشراً من قـبل الشعب، وتكون الحكومة مسؤولة أمام الرئيس والمجلس التشريعي الفلسطيني.
أن الفصل بين السلطات الثلاث في النظام السياسي الفلسطيني، وفقا لأحكام القانون الأساسي، هو فصل مرن ونسبي وليس فصلا مطلقا. فالتشريع، بمراحله المختلفة، تشترك فيه السلطتان التشريعية والتنفيذية، والجمع بين الوزارة وعضوية المجلس التشريعي ممكن، والمجلس التشريعي يعتمد بيان الحكومة ويمنح الثقة للحكومة، ومجلس الوزراء مسؤول مسؤولية تضامنية أمام المجلس التشريعي، والمجلس يحق له حجب الثقة عن أي وزير أو عن مجلس الوزراء، ومجلس الوزراء يضع الموازنة العامة والمجلس التشريعي يصادق عليها. في حين ينص القانون الأساسي على أن السلطة القضائية مستقلة، وأن القضاة مستقلون؛ لا سلطان عليهم في قضائهم لغير القانون، وأن السلطة القضائية تتولى الرقابة على دستورية القوانين واللوائح، والرقابة على أعمال الإدارة العامة وقراراتها، في حين أن السلطة التشريعية تقر القوانين والموازنات الخاصة بعمل السلطتين التنفيذية والقضائية.
ويقرب هذا الفصل بين السلطات النظام السياسي الفلسطيني من خصائص النظام البرلماني، لكن الانتخاب المباشر لرئيس السلطة الوطنية الفلسطينية وهو رأس السلطة التنفيذية ومسؤول عن جزء لا بأس به من مهامها، ومنحه حق الاعتراض على مشاريع القوانين التي يقرها المجلس التشريعي، وحقه في إعلان حالة الطوارئ في حالات معينة بالرغم من عدم منحه سلطة حل المجلس التشريعي، تصبغه بملامح النظام السياسي الرئاسي، حيث يكون الفصل جامدا والرقابة التشريعية على الرئيس محدودة. وبالتالي يمكن القول إن النظام السياسي الفلسطيني، استنادا إلى مفهوم مبدأ فصل السلطات والعلاقة بينها، ليس نظاما برلمانيا خالصا وليس نظاما رئاسيا خالصا، وإنما هو نظام سياسي مختلط (نصف رئاسي نصف برلماني) يجمع بين خصائص النظامين البرلماني والرئاسي. (انظر الملحق رقم 1)

الإطار القانوني لعمل مجلس الوزراء
شكل مجلس الوزراء الطرف الأساسي للسلطة التنفيذية إلى جانب مؤسسة الرئاسة، وذلك بعد أن تم استحداث منصب رئيس الوزراء وبعد أن عدل القانون الأساسي عام 2003، حيث تم تحديد اختصاصات وصلاحيات كل من مؤسسة الرئاسة ومؤسسة مجلس الوزراء، وبشكل عام يمكن استعراض هذه الاختصاصات وفقا للتشريعات ذات العلاقة على النحو التالي:
أولا: صلاحيات يمارسها مجلس الوزراء منفردا
1- الصلاحيات الواردة في القانون الأساسي
يحدد القانون الأساسي مجموعة من الاختصاصات لكل من رئيس مجلس الوزراء ومجلس الوزراء والوزراء في المواد( 68-71 ) وتتمثل بشكل عام فيما يلي:
• اختصاص رئيس الوزراء: تشكيل مجلس الوزراء أو تعديله أو إقالته أو قبول استقالة أي عضو فيه وترؤس جلسات مجلس الوزراء وإدارتها والإشراف على أعمال الوزراء والمؤسسات العامة التابعة للحكومة، وإصدار القرارات في حدود اختصاصاته، وتوقيع وإصدار اللوائح أو الأنظمة ( مادة 68).
• اختصاصات مجلس الوزراء: وضع السياسات العامة في ضوء البرنامج الوزاري المصادق عليه من المجلس التشريعي وتنفيذ السياسات العامة المقررة، وإعداد مشروع الموازنة العامة ومتابعة تنفيذ القوانين وضمان الالتزام بأحكامها، والإشراف على أداء الوزارات ووحدات الجهاز الإداري الأخرى، وحفظ النظام العام والأمن الداخلي، وإنشاء أو إلغاء الهيئات والمؤسسات والسلطات وغيرها من وحدات الجهاز الإداري التابعة للحكومة، وتعيين رؤسائها وتحديد اختصاصات الوزارات والهيئات والسلطات التابعة للحكومة، وإعداد مشاريع القوانين وتقديمها للمجلس التشريعي (المادتين 69-70).
• ويختص كل وزير باقتراح السياسات العامة لوزارته والإشراف على تنفيذها، والإشراف على سير العمل في وزارته، وتنفيذ موازنتها، وإعداد مشاريع القوانين الخاصة بها.(65)

2- صلاحيات واردة في القوانين الأخرى
* قانون الخدمة لقوى الأمن رقم 8 لسنة 2005
- تؤدي قوى الأمن الوطني وظائفها وتباشر اختصاصاتها برئاسة وزير الأمن الوطني وتحت قيادة القائد العام• (مادة 7،10).
- تعيين رؤساء الهيئات ومدراء المديريات وقادة المناطق العسكرية والملحقين العسكريين بقرار من وزير الأمن الوطني، وتنسيب من القائد العام بناء على توجيه لجنة الضباط(9).
- تعيين مدير عام الشرطة ونائبه، ومدير عام الأمن الوقائي ونائبه، ومدير عام الدفاع المدني ونائبه بقرار من وزير الداخلية وتنسيب مدير عام الأمن الداخلي بناء على توصية لجنة الضباط(مادة 12).
• قانون الدفاع المدني: يتولى وزير الداخلية مهمة الإشراف والرقابة على المديرية العامة للدفاع المدني(مادة 3).
• قانون الخدمة المدنية: تعيين موظفي الفئة الأولى بقرار من مجلس الوزراء بناء على تنسيب رئيس الدائرة الحكومية المختص( مادة .
• قانون السلك الدبلوماسي: تعيين موظفي السلك الدبلوماسي باستثناء السفير بقرار من وزير الخارجية( مادة 7).
• قانون الموازنة العامة:
- تتولى السلطة التنفيذية ممثلة بوزارة المالية دراسة الموازنات السنوية للوزارات والمؤسسات العامة( مادة 20).
- يتولى مجلس الوزراء تقديم مشروع قانون الموازنة العامة للسلطة إلى المجلس التشريعي( مادة 31).

* قانون السلطة القضائية رقم (1) لسنة 2002
- صلاحية وزير العدل في تحديد مقر المحاكم ودائرة اختصاصها (مادة 13).
- الإشراف الإداري لوزير العدل على المحاكم.( مادة 47).
- صدور قرار بقبول استقالة القاضي من وزير العدل ( مادة 33).
- الإشراف الإداري على أعضاء النيابة العامة، وتحديد أماكن عملهم ونقلهم وإقامة الدعوى التأديبية
بحقهم والتقرير بصلاحية عضو النيابة العامة للتعيين في وظيفة وكيل النيابة (مادة 62، 64).
صدور قرار بقبول استقالة القاضي من وزير العدل ( مادة 33).

* النظام الداخلي لمجلس الوزراء:
لم تتضمن اللائحة الداخلية لمجلس الوزراء تفاصيل كثيرة حول علاقة مجلس الوزراء بالسلطات الأخرى ( مؤسسة الرئاسة، السلطة التشريعية، السلطة القضائية) فالمادة (22 ) التي جاءت بعنوان الاتصال والمتابعة " تبليغ القرارات والتوصيات"، والتي أوكلت لها مهمة الاتصال بالجهات الأخرى بشان أعمال المجلس وقراراته وتوصياته واستفساراته وتقديم الأوراق الخاصة بالمجلس وتداولها إلى رئيس مجلس الوزراء أو الأمين العام أو رئيس ديوان رئيس الوزراء بتكليف من رئيس مجلس الوزراء.
كذلك أشارت المادة 24/ إلى قيام رئيس مجلس الوزراء بإرسال نسخة عن وقائع جلسات مجلس الوزراء إلى رئيس السلطة الوطنية الفلسطينية، وكذلك تولي أمين عام مجلس الوزراء تبليغ التوصيات وتعميم القرارات على الجهات المعنية بها.

ثانيا: صلاحيات يمارسها مجلس الوزراء بمشاركة رئيس السلطة الوطنية
يمارس مجلس الوزراء العديد من الاختصاصات بالتعاون والتداخل مع رئيس السلطة الوطنية، وهي على النحو التالي:
1- الصلاحيات المشتركة وفقا للقانون الأساسي:
- تكليف رئيس الوزراء بتشكيل الحكومة من قبل رئيس السلطة الوطنية (مادة 65).
- يؤدي رئيس الوزراء وأعضاء حكومته اليمين الدستورية أمام رئيس السلطة الوطنية قبل مباشرة أعمالهم ( مادة 67).
- مسؤولية رئيس الوزراء أمام رئيس السلطة الوطنية عن أعماله وأعمال حكومته(مادة 74).
- تقديم رئيس الوزراء والوزراء إقرارا بالذمة المالية الخاصة بهم وبأزواجهم إلى رئيس السلطة الوطنية (مادة 80).
- إحالة رئيس الوزراء إلى التحقيق فيما ينسب إليه من جرائم أثناء تأديته أعمال وظيفته من قبل رئيس السلطة الوطنية (مادة 75)
- إقالة رئيس الوزراء من قبل رئيس السلطة الوطنية (مادة 83/6)
- دعوة مجلس الوزراء للانعقاد من قبل رئيس الوزراء أو بناء على طلب رئيس السلطة الوطنية (مادة 68/2)

2- الصلاحيات المشتركة بين مجلس الوزراء والرئيس في القوانين الأخرى:
- قانون الإحصاءات العامة رقم 5 لسنة 2000: ينسب مجلس الوزراء رئيس الجهاز المركزي للإحصاء وفقا لأحكام المادة 5 ويعين بقرار من رئيس السلطة الفلسطينية.
- قانون المواصفات والمقاييس رقم 6 لسنة 2000: ينسب رئيس مؤسسة المواصفات والمقاييس ( وزير الاقتصاد الوطني) مدير عام مؤسسة المواصفات والمقاييس حسب المادة 5 ويعين بقرار من رئيس السلطة الوطنية.
- قانون الخدمة المدنية رقم 8 لسنة 1998 وتعديلاته:
1. تعيين شاغلي وظائف الفئة العليا: تنص المادة 17 من قانون الخدمة المدنية وتعديلاته على أنه "1. يُعين الوكلاء والمديرون العامون من موظفي الفئة العليا (أو ما يعادلهـا من خارج الدائرة الحكومية) بقــرار من رئيس السلطة الوطنية وبناء على تنسيب من مجلس الوزراء.
2. تعيين رؤساء الهيئات العامة: تنص المادة 16 من قانون الخدمة المدنية وتعديلاته على تنسيب مجلس الوزراء أنه " لرؤساء الدوائر الحكومية المستقلة من الفئة العليا، ويعينون بقرار من رئيس السلطة الوطنية.
- قانون الخدمة لقوى الأمن رقم 8 لسنة 2005: ينسب مجلس الوزراء مدير عام الأمن الداخلي ويعين بقرار من رئيس السلطة الوطنية وفقا لأحكام المادة 11.
- قانون السلك الدبلوماسي رقم (13) لسنة 2005: 1.ينسب وزير الخارجية تعيين السفير وتسميته ونقله وإعادته للمقر، ويصدر ذلك بقرار من الرئيس. 2. وينسب وزير الخارجية استحداث البعثات الفلسطينية أو إغلاقها ويصدر ذلك بقرار من الرئيس.
- قانون التقاعد العام رقم 7 لسنة 2005: ينسب مجلس الوزراء أعضاء مجلس إدارة هيئة التأمين والمعاشات، ويتم تعيينهم بقرار من رئيس السلطة الوطنية بمرسوم، ويحدد المرسوم رئيس المجلس ونائبه وفقا لأحكام المادة 43.
- قانون الكسب غير المشروع رقم 1 لسنة 2005: ينسب مجلس الوزراء رئيس هيئة الكسب غير المشروع وفقا لإحكام المادة 3 ويعين بقرار رئيس الدولة، ويصادق على تعيينه المجلس التشريعي الفلسطيني.
- قانون ديوان الرقابة الإدارية والمالية رقم 15 لسنة: ينسب مجلس الوزراء رئيس الديوان ويعين بقرار من رئيس السلطة الوطنية، بعد المصادقة على تعيينه بالأغلبية المطلقة للمجلس التشريعي.
- قانون سلطة النقد رقم 2 لسنة 1997 وتعديلاته: ينسب المحافظ من مجلس الوزراء ويعين بقرار من رئيس السلطة الوطنية ويصادق على تعيينه من قبل المجلس التشريعي الفلسطيني وفقا لأحكام المادة 15.
- قانون الأحوال المدنية رقم 2 لسنة 1999: وفقا لأحكام المادة 3 يرأس المديرية مدير عام يعين بقرار من رئيس السلطة الوطنية بناءً على تنسيب من مجلس الوزراء.

ثالثا: صلاحيات يمارسها مجلس الوزراء بالاشتراك مع المجلس التشريعي
1- الصلاحيات المشتركة في القانون الأساسي
يشترك مجلس الوزراء في بعض حلقات العملية التشريعية التي تشكل المهمة الأساسية للمجلس التشريعي، وتتمثل هذه العملية في اقتراح مشاريع القوانين وإقرارها بالقراءات المتعددة ثم المصادقة عليها وإصدارها ونشرها، يضاف إلى ذلك العديد من الصلاحيات التي يمارسها مجلس الوزراء بالاشتراك مع المجلس التشريعي وذلك على النحو التالي:
- فور تشكيل رئيس الوزراء لحكومته يتقدم بطلب إلى المجلس التشريعي لعقد جلسة خاصة؛ للتصويت على الثقة بحكومته بعد الاستماع ومناقشة البيان الوزاري المكتوب لها ( مادة 66) أو حجب الثقة عن رئيس الوزراء وحكومته بالأغلبية المطلقة للمجلس ( مادة 78)..
- وضع الموازنة العامة لعرضها على المجلس التشريعي لإقرارها. ( 69/3).
- مسؤولية رئيس الوزراء وأعضاء حكومته مسؤولية فردية وتضامنية أمام المجلس التشريعي( 74/3).
- تقديم الوزراء الجدد الذين يتم تعيينهم بسبب إجراء تعديل وزاري أو إضافة احد الوزراء أو ملء الشاغر لأي سبب إلى المجلس التشريعي للتصويت على الثقة بهم ( 79/7).
- تعقد القروض العامة بقانون ولا يجوز الارتباط بأي مشروع يترتب عليه إنفاق مبالغ من الخزينة العامة إلا بموافقة المجلس التشريعي ( مادة 95).
- اقتراح مجلس الوزراء مشاريع القوانين لإقرارها من المجلس التشريعي. ( مادة 70).
- إعداد السياسات الخاصة بالضرائب العامة والرسوم وتقديمها للمجلس التشريعي (مادة 88) لإقرارها أو تعديلها وإلغائها بقانون يقره المجلس التشريعي، ويصادق عليه الرئيس وينشر في الجريدة الرسمية.

2- الصلاحيات المشتركة في القوانين الأخرى
• قانون الكسب غير المشروع: تعيين رئيس هيئة الكسب غير المشروع بقرار من رئيس السلطة، وبناء على تنسيب مجلس الوزراء ومصادقة المجلس التشريعي. (مادة 3).
• قانون ديوان الرقابة الإدارية والمالية: تعيين رئيس الديوان بقرار من رئيس السلطة، وبناء على تنسيب من مجلس الوزراء وبعد مصادقة المجلس التشريعي على التعيين.
• قانون سلطة النقد: تعيين محافظ سلطة النقد بقرار من رئيس السلطة الوطنية وبناء على تنسيب مجلس الوزراء أو مصادقة المجلس التشريعي على التعيين ( مادة 15)
• قانون الخدمة المدنية: تعيين رئيس ديوان الموظفين العام بقرار من مجلس الوزراء ومصادقة المجلس التشريعي ( مادة .
• قانون الموازنة العامة:
- تقديم وزارة المالية تقارير ربع سنوية إلى مجلس الوزراء والمجلس التشريعي( مادة 52).
- تعد وزارة المالية مسودة الحساب الختامي في نهاية السنة المالية، وتقدمه إلى مجلس الوزراء لاعتماده و للمجلس التشريعي لإقراره ( مادة 66).
رابعا: الصلاحيات المشتركة بين مجلس الوزراء والسلطة القضائية:
1- القانون الأساسي.
- يتولى النائب العام أو من يمثله من أعضاء النيابة العامة إجراءات التحقيق والاتهام للوزراء، أو تتم المحاكمة أمام المحكمة المختصة وتتبع الأحكام والقواعد المقررة في قانوني العقوبات والإجراءات الجزائية، ويسري ذلك على نواب الوزراء ووكلاء الوزارات ومن في حكمهم ( مادة 76).
- لا يجوز الإطلاع على إقرارات الذمة المالية الخاصة برئيس الوزراء، والوزراء إلا بأذن المحكمة العليا( مادة .

2- الصلاحيات المشتركة في القوانين الأخرى:
- قانون السلطة القضائية
• طلب وزير الداخلية وقف القاضي عن العمل (58).
• إحالة موازنة السلطة القضائية إلى وزير العدل لاتخاذ الإجراءات القانونية ( مادة 3).
• طلب إقامة الدعوى الخاصة بتأديب القضاة من قبل وزير العدل 0 مادة 49).
• انتداب القاضي مؤقتا للقيام بإعمال قضائية أو قانونية بقرار من وزير العدل بعد موافقة مجلس القضاء الأعلى ( مادة 3).

الإشكاليات الناجمة عن النصوص القانونية
تتعدد الإشكاليات المتعلقة بالنصوص القانونية الخاصة بصلاحيات مجلس الوزراء وعلاقته بالسلطات الأخرى
وتتفاوت هذه الإشكاليات بين عدم وضوح النص القانوني، أو تضارب هذه النصوص سواء بين بعضها البعض أو بينها وبين القانون الأساسي، وفي أحيان أخرى يؤدي غياب النص القانوني الذي ينظم علاقة ما أو اختصاص إلى تفسير كل طرف من الأطراف ذلك الغياب لمصلحته، إذ يعتبر البعض أن سكوت النص يعني الإباحة وعدم وجود مانع من ممارسة هذا الاختصاص، ويرى البعض الآخر أن غياب النص يشكل قيدا على ممارسة الاختصاص المقصود. وقد تبرز بعض الإشكاليات نتيجة لعدم الالتزام بالنصوص القانونية أو تجاوز كل سلطة لصلاحياتها واختصاصاتها القانونية إلى صلاحيات واختصاصات السلطة الأخرى. وفي كثير من الأحيان تظهر إشكاليات ترد إلى النصوص القانونية رغم أن الأمر لا يتعلق بالنصوص بقدر ما يتعلق بالصراع على السلطة والاختصاصات، خاصة بعد الانتخابات التشريعية الثانية وحصول حماس على أغلبية مقاعد المجلس وتشكيلها الحكومة، في الوقت الذي بقيت فيه حركة فتح ممثلة بالرئيس محمود عباس مسيطرة على مؤسسة الرئاسة والعديد من الهيئات والأجهزة الأخرى التابعة لها، وفيما يلي ابرز الإشكاليات المتعلقة بالإطار القانوني المنظم لعمل مجلس الوزراء:
1. غياب قانون منظم لعمل السلطة التنفيذية بشقيها مجلس الوزراء والرئاسة.
2. توغل السلطة التنفيذية على حساب السلطات الأخرى.
يضاف إلى ما تقدم مجموعة من الإشكاليات القانونية الأخرى وهي كما يلي:
أولا: الإشكاليات المتعلقة بالتشريع:
- في مجال التشريع ودور مجلس الوزراء في هذا المجال، يلاحظ عدم التزام السلطة التنفيذية بوضع الأنظمة واللوائح التنفيذية للقوانين التي يتم إقرارها من قبل المجلس التشريعي أو تأخرها لفترات طويلة قبل وضع هذه الأنظمة، مخالفة بذلك نصوص القانون الأساسي التي تجعل وضع الأنظمة وإصدارها من مسؤوليات مجلس الوزراء ورئيسه.(المادتين 68-69) الأمر الذي يعطل تنفيذ القوانين ويفرغها من مضمونها. من جهة أخرى لا يوجد صلاحية واضحة تتعلق بالرقابة على دستورية الأنظمة التنفيذية التي تعدها الوزارات المعنية ويصدرها مجلس الوزراء.
- الإشكالية المتعلقة بعملية نشر القوانين بعد إصدارها في الوقائع الفلسطينية( الجريدة الرسمية للسلطة الوطنية) وهو ما يمثل الإجراء الذي بموجبه يعتبر القانون نافذا وملزم التطبيق ويسقط بموجبه حجة عدم العلم بالقانون، وهي مهمة يتولاها ديوان الفتوى والتشريع التابع لوزارة العدل. فليس هناك ما يلزم الديوان بالنشر الفوري للقوانين المصدرة، وهو ما يشكل في الكثير من الأحيان أداة لتعطيل القوانين والحيلولة دون نفاذها.
ثانيا: الإشكاليات المتعلقة بإنشاء المؤسسات العامة وإلغائها وإدارتها:
يظهر نص المادة 69 من القانون الأساسي مسؤولية مجلس الوزراء عن كافة المؤسسات العامة وإمكانية إنشائها أو إلغائها وفقا للحاجة واستجابة للمرحلة والبرنامج الحكومي، إلا أن القانون الأساسي وفي الوقت ذاته يمنح رئيس السلطة صلاحية تعيين بعض رؤساء الهيئات العامة بمصادقة المجلس التشريعي، فيما أخذ المشرع الفلسطيني في قانون الخدمة المدنية والقوانين الخاصة المنظمة للهيئات العامة بمشاركة مجلس الوزراء لرئيس السلطة في إجراءات تعيين رؤساء الهيئات العامة المنصوص عليها في القانون الأساسي (رئيس ديوان الرقابة المالية والإدارية ومحافظ سلطة النقد)، هذا من جهة، ومن جهة ثانية منح رئيس السلطة مشاركة مجلس الوزراء في تعيين رؤساء هيئات عامة أخرى وتعيين كبار موظفي السلطة الذين لا يتطلب عرضهم على المجلس التشريعي.
ثالثا: الإشكاليات المتعلقة بتعيين كبار موظفي السلطة وموظفي الفئة الخاصة:
- لم يحدد قانون الخدمة المدنية لسنة 1998 وتعديلاته آلية تعيين موظفي الفئة الخاصة المنصوص عليها في المادة 9 منه والتي تشمل رؤساء الهيئات العامة أو المستشارين بدرجة وزير في حين اشترط تنسيب مجلس الوزراء في تعيين موظفي الفئة العليا (A1-A4) وصدور قرار التعيين من رئيس السلطة.
فعلى الرغم من منح القانون الأساسي صلاحيات تعيين رؤساء الهيئات والمؤسسات والسلطات أو ما في حكمها من وحدات الجهاز الإداري لمجلس الوزراء (مادة 70 من القانون الأساسي) إلا أن بعض القوانين تمنح صلاحية التعيين في الكثير من المناصب العليا لرئيس السلطة الوطنية، مما يخلق تعارضا بين القانون الأساسي والقوانين الأخرى.
- لم تحدد القوانين آجالا محددة بين تنسيب مجلس الوزراء لتعيين كبار موظفي السلطة وقوى الأمن وبين إصدار رئيس السلطة قرارات التعيين لهم. كما أنها لم تحدد ما إذا كان لرئيس السلطة حق الاعتراض "الفيتو" على هذه التعيينات، أو إمكانية سريان التعيينات في أجل محدد في حال عدم مصادقة الرئيس عليها، وكيفية علاج الخلافات ما بين رئيس السلطة ومجلس الوزراء في هذا الشأن.
- لم يوضح المشرع الفلسطيني الحدود الفاصلة بين مساعدة مجلس الوزراء للرئيس في أداء مهامه وفقا لأحكام المادة 46 من القانون الأساسي، ومدى إلزامية تنسيب مجلس الوزراء لمحافظ سلطة النقد ورئيس ديوان الرقابة المالية والإدارية، وما بين الصلاحيات المنفردة التي يتمتع بها مجلس الوزراء بصفته مسؤولا عن الإدارة العامة والأمن الداخلي حسب أحكام المادة 69 من القانون الأساسي.
رابعا: الإشكاليات المتعلقة بمرجعية الأجهزة الأمنية:
عدم وضوح مرجعية الأجهزة الأمنية واختصاصاتها في النصوص القانونية التي تناولها القانون الأساسي، فالبعض يرى بأن نص القانون الأساسي على أن رئيس السلطة الوطنية هو القائد الأعلى للقوات الفلسطينية، وبالتالي فان الرئيس هو مرجعية هذه الأجهزة، في حين رأى البعض الآخر تناول القانون الأساسي في أحد مواده قوات الأمن والشرطة في باب السلطة التنفيذية (الحكومة) يدل على أن مجلس الوزراء هو المرجعية لها، من جهة أخرى فقد تم تعيين وزير للداخلية بعد أن بقي رئيس السلطة الوطنية محتفظا بهذا المنصب منذ قيام السلطة، وتم إتباع ثلاثة من الأجهزة الأمنية إلى وزارة الداخلية وهي: الأمن الوقائي وجهاز الشرطة وجهاز الدفاع المدني. فقد كان الصراع على مرجعية الأجهزة الأمنية بين الرئيس عرفات ومجلس الوزراء (وزارة الداخلية) في إطار الحزب الواحد (فتح) وتطور هذا الصراع في ظل حكومة حماس بين مؤسسة الرئاسة التي تقودها فتح ومجلس الوزراء ووزارة الداخلية التي تتولاها حماس ولا زال هذا الصراع قائما حتى تاريخه.
وفي كل الأحوال يتم التعامل مع هذه الأجهزة باعتبارها أداة للسلطة التنفيذية (مجلس الوزراء والرئيس) وليست أجهزة تابعة للدولة.
- تنص المادة 7 من قانون الخدمة لقوى الأمن لسنة 2005 أن الأمن الوطني هيئة عسكرية تؤدي وظائفها وتباشر اختصاصاتها برئاسة وزير الأمن الوطني وتحت قيادة القائد العام، في حين تنص المادة 8 على قيام رئيس السلطة بتعيين القائد العام للأمن الوطني دون تنسيب أو استشارة وزير الأمن الوطني بتعيينه، مما قد يحدث خلافات ما بين الوزير وقائد قوات الأمن الوطني حول قيادة القوات وإدارتها؛ كتعيين رؤساء الهيئات ومدراء المديريات وقادة المناطق العسكرية والملحقين العسكريين تطبيقا لأحكام المادة 9 من قانون الخدمة لقوى الأمن، وبخاصة في ظل الصراع ما بين حركتي فتح وحماس على الصلاحيات.
خامسا: الإشكاليات المتعلقة بالشؤون المالية:
غياب الالتزام بالنصوص القانونية المنظمة لشؤون المالية العامة والرقابة عليها، فلم تلتزم الحكومة إلا في حالات معدودة بتقديم مشروع قانون الموازنة في الموعد المحدد إلى المجلس التشريعي لإقراره وكثيرا ما انتهت السنة المالية دون تقديم موازنة لها (2002، 2006). كذلك لم تلتزم الحكومة بتقديم الحساب الختامي للمجلس التشريعي إلا في حالات معدودة (1997، 2003، 2004) ونادرا ما التزمت بتقديم التقارير الربعية. وهو ما يعني تجاوزا وتعطيلا من الحكومة لصلاحيات واختصاصات السلطة التشريعية، وتفردها في إدارة الشأن المالي دون رقابة أو متابعة أية سلطة ذات علاقة.
سادسا: الإشكاليات القانونية الخاصة بالعلاقة بين مجلس الوزراء والسلطة القضائية:
يمنح قانون السلطة القضائية صلاحيات واسعة لوزير العدل في شؤون القضاء الأمر الذي يعدّ تدخلا من السلطة التنفيذية في صلاحيات واختصاصات السلطة القضائية، وذلك من قبيل تدخل وزير العدل في تشكيل مجلس القضاء الأعلى الانتقالي، أو منحه حق الدعوة إلى اجتماعه، أو تحديده لأماكن عمل للقضاة والمحاكم التي يعملون فيها.

إن الإشكاليات السابقة تشير بوضوح إلى هيمنة السلطة التنفيذية بشقيها (مجلس الوزراء والرئاسة) على السلطتين التشريعية والقضائية، فمن حيث التشريع تمتلك السلطة التنفيذية سلطة الفيتو على القوانين المقرة من المجلس التشريعي، كما تتحكم في إصدار القوانين وتنفرد في عملية نشرها، ويمكن لها تعطيل القوانين من خلال المماطلة في إعداد وإصدار الأنظمة التنفيذية لها أو تأخير نشرها في الجريدة الرسمية دون وجود أية سلطة للمجلس التشريعي في هذا المجال.
ومن حيث القضاء هناك العديد من التداخلات من قبل السلطة التنفيذية في القضاء سواء من حيث تعيين القضاة أو نقلهم أو تحديد أماكن عملهم أو تحديد مواقع المحاكم أو مرجعية النائب العام؛ مما الذي يساعد على استبداد السلطة التنفيذية، ويحول دون تحقيق الفصل المتوازن المطلوب بين السلطات في النظام السياسي الفلسطيني، ويخلق بيئة تساعد على زيادة فرص الفساد بسبب غياب الشفافية وآليات المساءلة المتبادلة، وهو ما يتطلب تمتع كل سلطة بصلاحياتها الأساسية مع بقاء هامش من دور لكل طرف لمنع الطرف الأخر من الاستبداد في استخدام صلاحياته.
فتجاوز رئيس السلطة الوطنية لصلاحيات مجلس الوزراء المتعلقة بإنشاء الهيئات العامة وتعيين رؤسائها أدى إلى إنشاء العديد من الهيئات التابعة لمكتب الرئيس مباشرة دون أية علاقة أو سلطة عليها لمجلس الوزراء؛ مما جعلها خارج رقابة ومساءلة الحكومة والمجلس التشريعي. ومما زاد الأمر تعقيدا هو ضعف الرقابة والمساءلة على هذه الهيئات من مكتب الرئيس نفسه، ومن الأمثلة البارزة على ذلك الهيئة الخاصة بتنسيق المساعدات العينية، وهو ما خلق بيئة ملائمة لبروز أشكال من الفوضى والتجاوزات في هذا الملف الهام. ويبدو أن التساهل في هذا الشأن قد يؤدي إلى إنشاء أجسام موازية في مكتب الرئيس بنفس المهام التي من المفروض أن تقوم بها مؤسسات الحكومة ودوائرها، وذلك بسبب عدم رغبة أطراف دولية بالتعامل مع الحكومة التي شكلتها حماس.
إن ذلك يشكل بيئة مساعدة لزيادة فرص الفساد لأسباب متعددة أهمها عدم خضوع مؤسسات الرئيس لمساءلة المجلس التشريعي وفقا للقانون الفلسطيني، وبسبب صعوبة متابعة عمليات مالية كبيرة خارج إطار تقارير رسمية ودورية تقدم للمجلس التشريعي.
كما أن التضارب في النصوص القانونية المتعلقة بتعيين رؤساء الهيئات العامة والمناصب العليا يمكّن من استغلال ذلك في الصراع على الصلاحيات، ويفتح المجال دون تحديد معايير معتمدة كالخبرة والمهنية في اختيار أصحاب هذه المناصب واستبدالها بمعايير تقوم على الولاءات الحزبية والمعايير الشخصية.
كذلك فان وجود بعض النصوص(مادة 19 من قانون الخدمة المدنية) الخاصة بالتعيينات في الفئات العليا خاصة من هم برتبة وزير أدى إلى استخدام هذا النص دون ضوابط وخلق نوع من الوزارات الموازية خارج نطاق المساءلة والرقابة البرلمانية.
وفتحت النصوص القانونية المتضاربة، في المجال الأمني خاصة فيما يتعلق بتعيين القائد العام للأمن الوطني من الرئيس مباشرة، المجال لبروز إشكاليات حول إدارة قوات الأمن والتواصل بينها وبين القيادة السياسية، وهو ما يجعل هذه الأجهزة غير خاضعة للمساءلة والرقابة من الحكومة والبرلمان ويفتح المجال أمامها للتدخل في القضايا المدنية والاقتصادية.
إما التقصير في إعداد اللوائح والأنظمة التنفيذية وإصدارها فهو يعطل تطبيق القوانين ويحول دون وجود الشفافية والنزاهة في العمل، ويعيق تنظيم القطاعات المختلفة ويزيد من صلاحيات المسؤولين وسلطاتهم التقديرية الاجتهادات الشخصية.
إن عدم الالتزام بالإحكام القانونية المنظمة للأموال العامة خاصة الالتزام بمواعيد تقديم الموازنات العامة والحسابات الختامية والتقارير الربعية إلى المجلس التشريعي يؤدي إلى تعطيل أداة سياسية للرقابة على المال العام ويخلق بيئة ملائمة للتجاوزات وعدم الشفافية.
كذلك فإن عدم الالتزام بالنصوص القانونية المتعلقة بتقديم إقرار الذمة المالية وفقا للقانون الأساسي من معظم المطالبين بذلك، يحول دون تطبيق مبدأ مهم وهو منع استغلال المال في الإثراء غير المشروع وهو ما يفتح المجال لبروز مظاهر الفساد بأشكالها المختلفة.
وفي نفس السياق فان عدم إنشاء هيئة الكسب غير المشروع عطل تطبيق الإجراءات المتعلقة بتقديم إقرار الذمة المالية من قبل أصحاب المناصب العامة وفقا لقانون الكسب غير المشروع، وهو ما يحول دون المساءلة والرقابة على من يشغل هذه المناصب.
إن استمرار التنازع على الصلاحيات بين السلطة التنفيذية ممثلة بوزير العدل ومجلس القضاء الأعلى يبقى جهاز القضاء في انشغال دائم بالصلاحيات، مما يضعف هذا الجهاز ويهدد استقلالية احد أهم أعمدة نظام النزاهة الوطني.
كما أن تدخل السلطة التنفيذية في السلطة القضائية خاصة منح وزير العدل تكليف القضاة بالعمل القضائي أو القانوني في أي مكان يرى انه يحقق المصلحة العامة يهدد استقلال القضاء وينزع الثقة من السلطة القضائية.

الإطار المؤسسي لمجلس الوزراء والسياسات العامة:
أولا: البناء المؤسسي
كانت مؤسسة مجلس الوزراء ملحقة بمؤسسة الرئاسة منذ قيام السلطة الوطنية في عام 1994، حيث كانت تعقد اجتماعات مجلس الوزراء في مكتب الرئيس، وليس في إطار مؤسسة مجلس الوزراء، فقد بقي الطاقم المساعد للرئيس ذاته الطاقم الذي يسانده بصفته رئيسا لمجلس وزراء السلطة الوطنية، وتم دمج أرشيفه مع أرشيف الرئيس. ومما زاد الطين بله أن الرئيس عرفات كان يستخدم أحيانا منصبه كرئيس للجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية (رئيس اللجنة التنفيذية، رئيس السلطة الوطنية، رئيس مجلس وزراء السلطة الوطنية) وقد زاد الأمر سوءا عندما قام الرئيس عرفات عام 1996 أثناء الانتخابات التشريعية وبعدها بدمج الوزراء الجدد المساءلين من المجلس التشريعي في إطار القيادة الفلسطينية برئاسة الرئيس، والتي كانت تشمل إلى جانب الوزراء أعضاء اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير، ورؤساء الهيئات والأجهزة التابعة لمكتب الرئيس، وما نتج عن ذلك من إشكالات رافقت خلط السلطات؛ ففي الكثير من الأحيان، وبعد عام 1996 كان يحضر هذه الاجتماعات رئيس المجلس التشريعي ورئيس السلطة القضائية، وبالرغم من كل التوصيات التي قدمت في برامج الإصلاح المحلية والدولية التي وصت بفصل مؤسسة مجلس الوزراء عن مؤسسة الرئيس وتحديد اختصاصاتها، إلا أن ذلك لم يحدث إلا في بداية عام 2003 بعد أن اقر المجلس التشريعي التعديلات على القانون الأساسي، والتي تنص على استحداث منصب رئيس مجلس الوزراء وتحديد اختصاصات كل من رئيس السلطة الوطنية ومجلس الوزراء، والتي أخذت منحى واضحا باتجاه النظام البرلماني، حيث تم تحديد صلاحيات الرئيس بشكل واضح وإحالة معظم الصلاحيات التنفيذية لمجلس الوزراء.•
وتم تعيين السيد محمود عباس كأول رئيس وزراء للسلطة الوطنية، ونالت حكومته الثقة من المجلس بتاريخ 28/4/2003.
ومن ثم فقد بدأ العمل على إنشاء مؤسسة لمجلس الوزراء منفصلة عن مؤسسة الرئاسة، وأصبح مجلس الوزراء يعقد جلساته بصورة دورية، وبجدول أعمال محدد مسبقا، وبشكل منفصل عن اجتماعات القيادة الفلسطينية. وتم وضع نظام داخلي لعمله، وأقام له مجموعة من الوحدات الإدارية، كما تم تشكيل لجان وزارية دائمة لمتابعة العمل التخصصي، مثل: لجنة الإصلاح والتطوير، لجنة البنية التحتية، اللجنة السياسية، اللجنة الاجتماعية وشؤون الأسرى والمخيمات، ولجنة الشؤون الاقتصادية والمالية، إلا إن هذه اللجان لم تتبلور بشكل مؤسسي من حيث تحديد جدول أعمالها ومتابعة القضايا التي تتولى معالجتها وبلورة آلية لإقرار قراراتها ومتابعة تنفيذها، كذلك تم ضم العديد من المؤسسات العامة إلى الوزارات ذات العلاقة في محاولة لإخضاع المؤسسات والهيئات الحكومية للمساءلة إمام المجلس التشريعي من خلال مجلس الوزراء، حيث ضمت سلطة الموانئ وسلطة الطيران إلى وزارة النقل والمواصلات وضمت الهيئة العامة للبترول والهيئة العامة للتبغ إلى وزارة المالية، وربطت هيئة المدن الصناعية وهيئة المواصفات والمقاييس لوزارة الاقتصاد الوطني، وأصبحت وزارة العدل المرجعية لديوان الفتوى والتشريع.
وقد الحق ديوان الموظفين العام وسلطة البيئة وسلطة المياه وسلطة الطاقة إداريا لمجلس الوزراء، وصادق مجلس الوزراء بتاريخ 1/5/2004 على هيكليات العديد من الوزارات والمؤسسات العامة(وزارة الأشغال العامة، الجهاز المركزي للإحصاء الفلسطيني، وزارة الشؤون المدنية، وزارة العمل، وزارة الاقتصاد الوطني) ومع ذلك فقد بقي عدد من الهيئات والمؤسسات العامة تابعة مباشرة إلى مكتب الرئيس أو غير محدد التبعية أو الصلاحيات.
كما استمر عدم الوضوح فيما يتعلق بمفهوم المؤسسة العامة التي تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلالين المالي والإداري، حيث يسود الاعتقاد أن الشخصية الاعتبارية والاستقلالين المالي والإداري يعني عدم خضوع المؤسسة للمساءلة من قبل الجهات صاحبة الاختصاص أو عدم الخضوع للقوانين التي تتضمن القواعد العامة المنظمة للمال العام والخدمة المدنية، الأمر الذي يخلق بيئة ملائمة للفساد.
وضمن خطوات الإصلاح المالي التي اتخذتها الحكومة، فقد عرضت بتاريخ 10/4/2004 في الصحف المحلية البيانات المالية لصندوق الاستثمار الفلسطيني باعتباره أهم مؤسسة مالية تتولى إدارة استثمارات السلطة الوطنية، وان بقي الصراع بين الرئاسة ومجلس الوزراء ووزارة المالية على إدارة استثمارات السلطة قائما حيث يسود عدم الوضوح في هذا المجال.
وفيما يتعلق بتنظيم العلاقة المؤسسية بين مجلس الوزراء والسلطات الأخرى، فإن النظام الداخلي لمجلس الوزراء يجعل من رئيس مجلس الوزراء والأمين العام لمجلس الوزراء قناة الاتصال الرئيسية مع المؤسسات الأخرى.
كما تعكس هيكلية مجلس الوزراء هذا التوجه من خلال إيجاد عدد من الوحدات المختصة بالتعاون مع السلطات الأخرى(مكتب الرئيس، المجلس التشريعي، السلطة القضائية) وهي وحدات متصلة مباشرة مع الأمين العام لمجلس الوزراء وتتمثل بالوحدات التالية:
1. وحدة التنسيق مع مكتب الرئيس ومؤسسات منظمة التحرير الفلسطينية، حيث تتولى تبليغ نتائج أعمال مجلس الوزراء إلى الرئيس، من خلال محضر رسمي للاجتماع والقرارات التي يقرها المجلس.
كما يجري تشكيل لجان عمل (خلية قانونية) من الأمين العام ووحدة التنسيق والمستشار القانوني لمجلس الوزراء والوزارة المعنية لمناقشة الموضوعات الهامة مع طاقم مكتب الرئيس.
2. وحدة الشؤون البرلمانية وتتولى متابعة قضايا مجلس الوزراء والوزارات في المجلس التشريعي، إلا انه لم يتم بلورة حقيقية لدائرة واضحة ومحددة العلاقات مع الوزارات أو مجلس الوزراء داخليا، وكذلك مع المجلس التشريعي ودوائره من جهة أخرى، وهي معالجة شكلية لا تستند إلى تحديد الصلاحيات والعلاقات مع الأطراف الأخرى بشكل واضح ومعتمد لدى كل طرف وبما يضمن المرور السلس للمعلومات والتغذية الايجابية التي تعكس روح التعاون والتكامل وليس سياسة تستهدف رفع العتب.
3. دائرة التشريعات والشؤون القانونية: وتعمل دائرة التشريعات على متابعة التشريعات في المجلس التشريعي من خلال تشكيل خلايا قانونية تتولى تبليغ مشاريع القوانين للوزارات المختصة وتلقى ملاحظاتها وصياغتها وتقديمها لمجلس الوزراء لتقديمها بدوره إلى المجلس التشريعي، أما دائرة الشؤون القانونية فتعمل على متابعة دعاوى الحكومة مع القضاء.
إلا انه من غير الواضح علاقة هذه الدائرة بديوان الفتوى والتشريع ومع مجلة الوقائع (الجريدة الرسمية)، وكذلك علاقتها مع الدوائر القانونية والمستشارين القانونيين في الوزارات المختلفة.
ثانيا: السياسات العامة:
تعامل مجلس الوزراء مع قضايا التنمية البشرية والاقتصادية والاجتماعية بمنطق أن هذه من صلاحيات الحكومة (جزء من السلطة التنفيذية) دون التشاور والتعاون مع السلطات الأخرى وتجاهل لدور الشراكة الضرورية مع جميع الأطراف حيثما يتم الحديث عن سياسات وطنية، كما أن غياب دور مؤسسة مجلس الوزراء في العمل الجماعي بشأن السياسات العامة حتى فيما بين الوزراء أنفسهم عزز الإدارة الفردية للوزراء وجعل دور مجلس الوزراء إدارة ألازمات وليس وضع خطط وبرامج عمل وسياسات عامة، ومثال على ذلك غياب سياسة أمنية واضحة ومعتمدة، فعلى الرغم من الحديث عن إصلاح الأجهزة الأمنية وتوحيدها ورغم كل القرارات والمراسيم التي صدرت إلى تفعيل دور هذه الأجهزة في حفظ الأمن وفرض النظام العام، إلا أن حال هذه الأجهزة بقي على حاله سواء من حيث هيكلياتها وتبعيتها والمسؤولين عنها، أو من حيث عدم وضوح العلاقة بينها وبين مجلس الأمن القومي، ولم يحدث دمج حقيقي لهذه الأجهزة على الأرض، كما لم يتم اتخاذ إجراءات تتعلق بوضع حد لانتهاك القانون من قبلها أو استغلال المناصب من قبل قادتها، ومن ثم أخفقت الحكومة في الحد من مظاهر الانقلاب الأمني وعدم احترام القانون التي امتدت لتشمل كل المناطق الفلسطينية.
كما لا يوجد لدى الحكومة سياسة عامة واضحة ومعتمدة في المجالين المالي والاقتصادي سواء من حيث نوعية الاقتصاد الذي يجب تبنيه أو من حيث الموقف من علاقة الاقتصاد الفلسطيني بالاقتصاد الإسرائيلي أو بالاقتصاديات العربية والدولية.
كما أن هناك غيابا واضحا في السياسات المتعلقة بالتعامل مع الشأن الوظيفي والخدمة المدنية ومعالجة مشكلة التضخم الوظيفي في مؤسسات السلطة، ولا زالت الحكومة تفتقر إلى سياسة تشريعية محددة، فليس هناك أجندة للتشريعات ذات الأولوية من وجهة نظر الحكومة والتي تتطلب من المجلس التشريعي إقرارها وترك الأمر لمدى نشاط الوزراء ومبادرتهم الشخصية وكذلك، مبادرة أعضاء المجلس التشريعي ولجانه.
وقد أدى غياب السياسات العامة الواضحة والمعتمدة إلى تخبط الحكومة في التعامل مع مختلف القطاعات وآليات تقديم الخدمات للمواطنين وخلق ذلك أزمات متعددة وإشكاليات كبيرة.
وبرز ذلك جليا في السياسات الصحية التي تراجعت خدماتها بشكل عام بسبب فشل نظام التامين الصحي المعمول به، وأدى عدم الوضوح في السياسات العامة المتعلقة بإدارة أراضي الدولة إلى منح تخصيصات من هذه الأراضي بشكل عشوائي ودون معايير واضحة ومعتمدة مما فتح المجال أمام خلق بيئة مناسبة لبروز أشكال الفساد في الحصول على هذه التخصيصات من قبل الواسطة والمحسوبية والنفوذ والولاءات. كما أدى عدم الوضوح في السياسة العامة المتعلقة بالمساعدات المقدمة للشعب الفلسطيني إلى تعدد في الجهات التي تتعامل مع هذا الملف ومن ثم التضارب فيما بينها وبروز العديد من الإشكاليات التي أثرت سلبا في هذا المجال.
وأدى غياب السياسة العامة في التعامل مع قطاع الطاقة والموارد الطبيعية إلى تضارب الصلاحيات والرؤى في التعامل مع هذا القطاع واستنزاف هذه الموارد والدخول في اتفاقيات غير مدروسة بشأنها.
ومن المجالات التي أدت إلى بروز بيئة مشجعة للفساد موضوع الاحتكارات والامتيازات الممنوحة لجهات محددة ولفترات طويلة، وغياب الموقف والتشريعات المنظمة والسياسات العامة لوضع حد لها.

ثالثا: الإشكاليات المتعلقة بالبناء المؤسسي والسياسات العامة:
1. بالرغم من وجود بعض الوحدات التنسيقية مع السلطات الأخرى ضمن هيكلية مجلس الوزراء، إلا أن الواقع العملي يشير إلى وجود صعوبات كثيرة في تنظيم العلاقة بين مؤسسة مجلس الوزراء والسلطات الأخرى، إما بسبب حداثة البناء المؤسسي لمجلس الوزراء ونقص الخبرات والكادر الوظيفي المدرب، وأما بسبب عدم وجود وحدات تنسيقية مقابلة في مؤسسات السلطة الأخرى (مكتب الرئيس، المجلس التشريعي، السلطة القضائية) أو كنتيجة لغياب الإدارة لتنسيق الجهود والمواقف تجاه القضايا المشتركة.
2. غياب آليات التعاون المحددة والإجراءات السهلة لمرور المعلومات بين مجلس الوزراء والسلطات الأخرى.
3. لم تستقر السلطة التنفيذية على طريقة إدارة بعض القطاعات الحكومية أو عدد الو