اساليب التنظيم الاداري

تنتهج الدول المختلفة أسلوبين في تنظيمها الإداري هما : المركزية الإدارية واللامركزية الإدارية . يتجه الأسلوب الأول والأقدم في الظهور نحو حصر الوظيفة الإدارية في أيدي السلطةالتنفيذية وحدها في العاصمة دون وجود سلطات إدارية أخرى مستقلة عنها . بينما يتجهأسلوب اللامركزية الإدارية نحو توزيع الوظيفة الإدارية ومشاركة هيئات وسلطاتلامركزية .
وفيما يلي سنتناول بالدراسة المركزية الإدارية ثم اللامركزيةالإدارية وذلك في مبحثين .

المبحث الأول
المركزية الإدارية
المركزية الإدارية هي أول النظم التي اتبعتها الدول في الحكم والإدارة ، وتقومالمركزية على أساس التوحيد وعدم التجزئة ، وفي المجال الإداري يقصد بها توحيدالنشاط الإداري وتجميعه في يد السلطة التنفيذية في العاصمة. ( )
وتقوم السلطةالتنفيذية في هذا النظام بالسيطرة على جميع الوظائف الإدارية من توجيه وتخطيطورقابة وتنسيق ، وفي النظام المركزي تلتزم السلطة الدنيا بالقرارات التي تصدر عنالسلطة العليا ويساعد على هذه الخاصة الترتيب الذي يسود السلطة التنفيذية وتقسيمالموظفين رؤساء ومرؤوسين إلى درجات يعلو بعضها بعضاً في سلم إداري منتظم ، يخضع كلمرؤوس فيه لرئيسه خضوعاً تاماً وينفذ أوامره ويعمل تحت إشرافه وتوجيهاته .
ولاتعني المركزية أن تقوم السلطة التنفيذية في العاصمة بجميع الأعمال في أنحاء الدولة، بل تقتضي وجود فروع لهذه السلطة غير أن هذه الفروع لا تتمتع بأي قدر من الاستقلالفي مباشرة وظيفتها وتكون تابعة للسلطة المركزية في العاصمة ومرتبطة بها .
المطلب الأول :أركان المركزية الإدارية
تقوم المركزية الإدارية على ثلاثةعناصر هي : تركيز الوظيفة الإدارية في يد الحكومة والتدرج الهرمي والسلطة الرئاسية .
أولاً : تركيز الوظيفة الإدارية في يد الحكومة المركزية
تتركز في هذاالنظام سلطة مباشرة الوظيفة الإدارية في يد السلطة التنفيذية بالعاصمة، وتعاونها فيذلك الهيئات التابعة لها في الأقاليم الأخرى تحت إشراف ورقابة السلطة المركزية، ولاتوجد في هذا النظام أشخاص معنوية عامة محلية أو مرفقية مستقلة عن السلطة المركزية .
ومن ثم لا توجد مجالس محلية منتخبة أو هيئات عامة يمكن أن تدير المرافق العامة، وتتركز سلطة اتخاذ القرارات وأداء المرافق العامة في يد الوزراء وممثليهمالتابعين لهم والمعنيين منهم تحت رقابتهم وإشرافهم .
ثانياً : التدرج الهرمي
يقوم النظام المركزي على أساس التدرج الهرمي في الجهاز الإداري ومقتضاه أن يخضعموظفي الحكومة المركزية بشكل متدرج ومتصاعد ، تكون الدرجات الدنيا تابعة للأعلىمنها تحت قمة الجهاز الإداري وهو الوزير .
وللسلطات العليا حق إصدار الأوامروالتعليمات للجهات الدنيا ويخضع كل مرؤوس خضوعاً تاماً ، ويتجه مجال الطاعة في داخلالنظام المركزي إلى درجة كبيرة فالرئيس يباشر رقابة سابقة ولاحقة على أعمال المرؤوسكما أن للرئيس صلاحية تعديل القرارات الصادرة من مرؤوسيه وإلغائها بالشكل الذي يراهمناسباً .
وهذه الدرجات تكون ما يسمى بنظام التسلسل الإداري الذي يبين التمايزبين طبقتي الرؤساء والمرؤوسين ويبرز علاقة التبعية والسلطة الرئاسية.
ثالثاً : السلطة الرئاسية
السلطة الرئيسية le pouvior herachique ضمانه معترف بهاللرؤساء الإداريين ينضمها القانون فيوفر وحدة العمل وفعاليته واستمراريته. ( ) وتعتبر السلطة الرئاسية الوجه المقابل للتبعية الإدارية وهي تتقرر بدون نص وبشكلطبيعي غير أنها من جانب آخر ترتب مسؤولية الرئيس عن أعماله مرؤوسية وبالتالي عدمإمكانية تهربه من هذه المسؤولية .( )
والسلطة الرئاسية من أهم ركائز النظامالمركزي ، إلا أنها سلطة ليست مطلقة وليست على درجة واحدة من القوة فهي تتأثر بصاحبالسلطة ومركزه في السلم الإداري وبنوع الوظيفة التي يمارسها .
والسلطة الرئاسيةتتحلل إلى مجموعة من الاختصاصات بعضها يتعلق بشخص المرؤوس والآخر منها يتعلقبأعماله :
أ- سلطة الرئيس على شخص مرؤوسيه
تتضمن سلطة الرئيس على أشخاصمرؤوسه الكثير من الاختصاصات منها ما يتعلق بالحق في التعيين والاختيار ، وحقالرئيس في تخصيص مرؤوسيه لأعمال معينة . كما تتضمن سلطة نقل الموظف وترقيته وإيقاعالعقوبات التأديبية عليه والتي قد تصل إلى حد عزله أو حرمانه من حقوقه الوظيفية ،في حدود ما يسمح به القانون .
ب- سلطة الرئيس على أعمال مرؤوسيه
تشمل هذهالسلطة في حق الرئيس في توجيه مرؤوسيه عن طريق أصدار الأوامر والتوجيهات إليهم قبلممارسة أعمالهم وسلطة مراقبة تنفيذهم لهذه الأعمال والتعقيب عليها وتشمل هذهالسلطات .
1- سلطة الأمر :
يملك الرئيس إصدار الأوامر والتعليمات ، ويعتبراختصاصه هذا من أهم مميزات السلطة الرئاسية ، ذلك أن إصدار الأوامر عمل قيادي لهأهمية كبرى في سير الأعمال الإدارية ، وعلى وجه العموم نجد أن السلطة الرئاسية تتصفأساساً بأنها سلطة آمره لكونها تقوم على إصدار أوامر ملزمة للمرؤوسين .( )
2- سلطة الرقابة والتعقيب
سلطة الرئيس في الرقابة على أعمال مرؤوسية تتمثل بحقه فيإجازة أعمالهم أو تعديلهم قراراتهم أو إلغائها وسحبها كما يملك أيضاً الحلول محلهمإذا اقتضى العمل ذلك . وتمتدد رقابة الرئيس على أعمال مرؤوسية لتشمل ملائمة هذاالعمل أو التصرف ومقتضيات حين سير المرفق العام . ( )
ووسيلة الرئيسي في رقابتهعلى مرؤوسيه تتمثل بالتقارير التي يقدمها الموظفين عن أعمالهم بصورة دورية أوبوساطة التقارير التي يضعها المفتشون ويطلعون السلطة الرئاسية عليها ، قد يمارسهاالرئيس عن طريق الشكاوي التي يقدمها إليه الأفراد الذين أصابهم الضرر نتيجة تصرفاتمرؤوسيه .

المطلب الثاني: صور المركزية الإدارية
تتخذ المركزيةالإدارية صورتان : التركيز الإداري وعدم التركيز الإداري
أولاً : التركيزالإداري la concentration
وهي الصورة البدائية للمركزية الإدارية ، ويطلق عليهاأيضاً المركزية المتطرفة أو الوزارية، لإبراز دور الوزارة في هذا النظام .( )
ومعنى التركيز الإداري أن تتركز سلطة اتخاذ القرارات في كل الشؤون الإدارية بيدالوزراء في العاصمة ، بحيث لا يكون لأية سلطة أخرى تقرير أي أمر من الأمور ، إنمايتعين على كافة الموظفين في الأقاليم الرجوع إلى الوزير المختص لإصدار القرار .
وينحصر دور الموظفين في الجهاز الإداري في تقديم المقترحات والآراء في المساءلالمطروحة عليهم وانتظار ما يقرره الوزير المختص بشأنها ، وتنفيذ هذه القرارات .
ولا شك أن هذه الصورة من التركيز الشديد تضر بمصالح الأفراد وتعرقل عمل الإدارةفمن غير المتصور أن تتخذ جهة إدارية واحدة كافة القرارات في كل أنحاء الدولة وتكونهذه القرارات ملائمة ومناسبة لظروف العمل الإداري وتوفر حلاً لمشاكل الأفراد .
لذلك هجرت أغلب الدول هذه الصورةمن المركزية الإدارية إلى الصور المعتدلةللمركزية الإدارية وهي عدم التركيز الإداري .
ثانياً : عدم التركيز الإداري la deconcentration
يطلق على هذه الصورة من المركزية الإدارية ألا وزارية أوالمركزية المعتدلة. ( ) ومقتضاها تخفيف العبء عن الحكومة المركزية بتخويل بعضالموظفين في الأقاليم المختلفة سلطة البت في بعض الأمور ذات الطابع المحلي دونالحاجة للرجوع للوزير المختص في العاصمة .
إلا أن هذه الصورة من المركزية لاتعني استقلال هؤلاء الموظفين عن الوزير ، فهم يبقون خاضعين لسلطته الرئاسية وله أنيصدر إليهم القرارات الملزمة وله أن يعدل قراراتهم أو يلغيها ، وكل ما في الأمر أنعدم التركيز الإداري يخفف من العبء على الوزارات والإدارات المركزية وأن بعضالقرارات الإدارية أصبحت تتخذ من ممثلي الوزراء في الأقاليم بدلا من أن تتخذ منالوزراء أنفسهم .
ومن ثم يختلف عدم التركيز الإداري عن اللامركزية الإدارية إذتتعدد السلطات الإدارية في اللامركزية الإدارية نظراً لتعدد الأشخاص المعنوية ،وتختص كل سلطة بجانب من الوظيفة الإِدارية في الدولة ، حيث يتم توزيع الاختصاصاتعلى هذا الأساس.( )
وعلى أي حال فإن هذه الصورة من المركزية أفضل من التركيزالإداري وهي مرحلة انتقال صوب نظام اللامركزية الإدارية ، وهي الصورة الباقية فيإطار نظام المركزية الإدارية .
ولعل من أبرز وسائل تحقيق عدم التركيز الإدارينظام تفويض الاختصاص ، الذي سنتناوله في هذا الجزء من الدراسة .
المطلب الثالث: تفويض الاختصاص
تستلزم ضرورات العمل الإداري وحسن سير المرافق العامة أن يفوضبعض الموظفين المختصين بعض أعمالهم إلى موظفين آخرين غالباً ما يكونون مرؤوسينبالنسبة لهم . ويقصد بالتفويض أن يعهد صاحب الاختصاص بممارسة جزء من اختصاصاته إلىأحد مرؤوسيه . بشرط أن يسمح القانون بإجراء هذا التفويض وأن تكون ممارسة الاختصاصالمفوض تحت رقابة الرئيس الإداري صاحب الاختصاص الأصيل .
وللتفويض مزايا عدةفهو من جانب يخف
وللتفويض مزايا عدة فهومن جانب يخفف العبء عن الرئيس صاحب الاختصاص الأصيل ، فهو يقوم بنقل جزء من اختصاصهفي مسألة معينة إلى أحد مرؤوسيه أو جهة أو هيئة ما .
ويؤدي من جانب آخر إلىتحقيق السرعة والمرونة في أداء الأعمال مما يسهل على الأفراد قضاء مصالحهم ويدربالمرؤوسين على القيام بأعمال الرؤساء، فينمي فيهم الثقة والقدرة على القيادة. ( )
أولا: شروط التفويض
للتفويض شروط عامة استقر على إبرادها الفقه وأحكامالقضاء، يجب مراعاتها حتى يكون التفويض صحيحاً هي :
1- التفويض لا يكون إلا بنص : يلزم حتى يكون التفويض صحيحاً أن يسمح القانون بالتفويض ، فإذا منح القانونالاختصاص إلى جهة معينة ليس لهذه الجهة التنازل عن هذا الاختصاص أو تفويضه إلى سلطةأخرى إلا إذا أجاز القانون ذلك ومن الضروري أن يصدرقرار صريح من الجهة صاحبةالاختصاص الأصيل عن رغبتها في استخدام التفويض الذي منحه لها القانون .
2- التفويض يجب أن يكون جزئياً : فلا يجوز أن يفوض الرئيس الإداري جميع اختصاصاته لأنهذا يعد تنازلاً من الرئيس عن مزاولة جميع أعماله التي أسندها إليه القانون .
3- يبقى الرئيس المفوض مسؤولاً عن الأعمال التي فوضها بالإضافة إلى مسؤوليةالمفوض إليه ، تطبيقاً لمبدأ أن التفويض في السلطة ولا تفويض في المسؤولية .
والمرؤوس المفوض إليه لا يسأل عن تصرفاته بشأن السلطات المفوضة إليه إلا أمامرئيسه المباشر الذي قام بالتفويض( ) ولا تنصرف المسؤولية إلى أعلى منه وفقاً لمبدأوحدة الرئاسة والأمر .
4- لا يجوز للمفوض إليه أن يفوض غيره ، فالتفويص لا يتمإلا لمرة واحدة، ومخالفة هذه القاعدة تجعل القرار الإداري الصادر من المفوض إليهالثاني معيباً بعدم الاختصاص .
5- التفويض مؤقت وقابل للرجوع فيه من جانبالرئيس لأن الأصل هو عدم التفويض والاستثناء هو التفويض الذي لا يستطيع الرئيسدائماً إلغاءه بقرار ويسترد اختصاصه.
وتثار بشأن التفويض مشكلة سلطة الجهةالمفوضة " بكسرلواو " على اختصاصات المفوض إليه " المرؤوس " فهل للسلطة صاحبةالاختصاص الأصلي أن تلغي قرارات السلطة المفوض إليها .
ذهب جانب من الفقهاء إلىعدم السماح بتوجيه تعليمات إلى المرؤوسين تتعلق بالاختصاص المفوض إليهم على أساس أنالموظف الذي قام بالتفويض لا يعتبر رئيسياً إدارياً بالنسبة للقرارات الصادرة طبقاًللتفويض على أساس أن المرؤوس يعتبر كأنه الرئيس نفسه وعندئذ فإن قراراته واجبةالاحترام. ( )
بينما ذهب جانب آخر من الفقهاء إلى أن الأصيل يبقى له الحق فيالتعقيب على القرارات الصادرة عن المفوض إليه إذا كان الأخير مرؤوساً له ، لأنالتفويض لا يقطع العلاقة الرئاسية بين الرئيس والمرؤوس ولا يحول دون ممارسة الرئيسلاختصاصه في التوجيه والرقابة السابقة واللاحقة على أعمال مرؤؤس.
وقد يحصل بعضالخلط بين التفويض والحلول لأن الاثنين يساهمان في تسهيل سير العمل الإداري وضمانسير المرافق العامة بانتظام واطراد كما أن كل منهما يعني ممارسة أحد الموظفينلاختصاصات موظف آخر .
إلا أن هناك الكثير من أوجه الاختلاف بين الحلول والتفويضفالحلول يكون في حالة غياب صاحب الاختصاص الأصيل أياً كان سبب الغياب اختيارياً كمافي حالة الإجازة أو إجبارياً كما في حال المرض فيحل محل الموظف في ممارسة هذهالاختصاصات من حدده المشرع. أما في حالة التفويض فإن الرئيس المفوض يكون حاظراًوليس غائباً .
كما أن التفويض يتحقق بقرار يصدر من الرئيس المفوض إلى المفوضإليه في حين لابد للحلول أن يقترن بنص وأن تكون أسبابه صحيحة ويصبح الحلول مستحيلاًإذا لم ينظمه المشرع .( )
وفي تفويض الاختصاص يأخذ القرار الصادر درجة المفوضإليه ، أما في الحلول فتكون القرارات الصادرة في مرتبة قرارات الأصيل الغائب .
وفي التفويض يكون الرئيس المفوض مسؤولاً عن أخطاء المفوض إليه لأن الرئيس يمارسالرقابة الرئاسية على المفوض إليه بينما لا يكون الأصيل الغائب مسؤولاً عن أخطاء منحل محله لأنه لا يملك أي سلطة رئاسية بالنسبة لتصرفات الأخير ولأن مصدر سلطتهالقانون وليس الأصيل وحيث توجد السلطة توجد المسؤولية .
ومن الملاحظ أن تفويضالاختصاص لا يعدو أن يكون تخفيفاً عن كاهل الرؤساء ومساعدتهم في تسيير أعمالهم وهذاالغرض لا يجعل المرؤوس ممارساً لاختصاص مانع للتعقيب والرقابة ، ونرى أنه لا مانعمن قيام الرئيس المفوض بمراجعة قرارات مرؤوسيه وتوجيههم من خلال إصدار الأوامروالتعليمات التي تتعلق بالاختصاص المفوض ليطمئن إلى سلامة العمل من الناحيةالقانونية ، خاصة وإن مسؤولية الرئيس المفوض تبقى قائمة عما قام بتفويضه من اختصاص، لأن لا تفويض في المسؤولية كما بينا سابقاً .
ثانياً:أنواع التفويض
التفويض على نوعين " تفويض اختصاص و تفويض توقيع "
1- تفويض الاختصاص : هذاالنوع من التفويض ينقل السلطة بأكملها إلى المفوض إليه ، وهذا يمنع الأصيل المفوضمن ممارسة الاختصاص الذي تم تفويضه أثناء سريان التفويض .
وفي هذه الصورة منالتفويض تكون قرارات المفوض إليه في نطاق التفويض منسوبه إلى المفوض إليه وتأخذمرتبة درجته الوظيفية ، ويوجه تفويض الاختصاص إلى المفوض إليه بصفتة لا بشخصية فلاينتهي التفويض بشغل موظف آخر لوظيفة المفوض إليه
2-تفويض التوقيع : وهو تفويضشخصي يأخذ بعين الاعتبار شخصية المفوض إليه ، فهو ينطوي على ثقة الرئيس به ومن ثمفهو ينتهي بتغير المفوض أو المفوض إليه ، كما أن هذا التفويض يسمح للمفوض إليهبممارسة الاختصاصات المفوضة باسم السلطة " بكسرالولو " ولا يمنع ذلك من ممارسةالرئيس المفوض ذات الاختصاص رغم التفويض كما أن القرارات الصادرة في نطاق التفويضتأخذ مرتبة قرارات السلطة المفوضة .
التفويض والحلول :
يقتصر بالحلول أنيصبح صاحب الاختصاص الأصيل عاجزاً لسبب من الأسباب عن ممارسة اختصاصه كأن يصاب بعجزدائم أو بمرض أو غيره ، فيحل محله في مباشرة كافة اختصاصاته موظف آخر حدده القانونسلفاً .
وقد يحصل الحلول بان تحل إحدى الجهات الإدارية محل جهة إدارية أخرى

المطلب الرابع: تقييم المركزية الإدارية
درج بعض الفقهاء على إبرازمزايا النظام المركزي بينما ذهب البعض نحو إبراز عيوبه ، ونعرض فيما يلي أهم تلكالمزايا والعيوب .
أولاً : مزايا المركزية الإدارية :-
1- النظام المركزييقوي سلطة الدولة ويساعدها في تثبيت نفوذها في كافة أنحاء الدولة ، ولا شك أن هذاالنظام له ما يبرره في الدول الناشئة حديثاً ، والتي تحتاج لتقوية وتدعيم وحدتها. ( )
2- المركزية أسلوب ضروري لإدارة المرافق العامة القومية التي لا يتعلق نشاطهابفئة معينة أو إقليم معين كمرفق الأمن أو الدفاع أو المواصلات .
3- المركزيةتؤدي إلى توحيد النظم والإجراءات المتبعة في كافة أنحاء الدولة كونها تتأتى من مصدرواحد ، مما يمكن الموظفين من الإلمام بكافة الأوامر والتعليمات اللازمة لتنفيذالوظيفة الإدارية .
4- يؤدي هذا الأسلوب إلى التقليل من النفقات والحد فيالإسراف لعدم الحاجة إلى المجالس والهيئات اللامركزية وخبرة موظفي السلطة المركزيةوقلة عددهم .
5- تحقيق العدل والمساواة في المجتمع لإشراف الحكومة المركزية علىالمرافق العامة ونظرتها الشمولية البعيدة عن المصالح المحلية .
ثانيا : عيوبالمركزية الإدارية :-
1- يؤدي هذا النظام إلى إشغال الإدارة المركزية أوالوزراء بمسائل قليلة الأهمية على حساب المهام الأكثر أهمية في رسم السياسة العامةلوزاراتهم .
2- المركزية الإدارية لا تتماشى مع المبادئ الديمقراطية القائلةبضرورة أن تدار الوحدات المحلية من خلال سكان هذه الوحدات عن طريق مجالس منتخبة منبينهم .
3- المركزية الإدارية وبسبب تركز السلطة بيد الوزراء وفئة قليلة منالرؤساء والإداريين في العاصمة تؤدي إلى قتل روح المثابرة والإبداع لدى الموظفينالآخرين لأن دورهم ينحصر بتنفيذ الأوامر والتعليمات الصادرة من السلطة المركزية ،وعدم مشاركتهم فيها .
4- المركزية تؤدي إلى زيادة الروتين والبطء في اتخاذالقرارات الإدارية المناسبة وفي الوقت المناسب ، لاستئثار السلطة المركزية بسلطةاتخاذ كافة القرارات في الدولة وبعد مصدر القرار في أكثر الأوقات عن الأماكن المرادتطبيق القرار فيها ، وغالباً ما تأتي هذه القرارات غير متلائمة مع طبيعة المشكلاتالمراد حلها .

المبحث الثاني
اللامركزية الإدارية
يقوم هذا النظامعلى أساس توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومية المركزية في العاصمة وبين أشخاصالإدارة المحلية في الأقاليم ، وتتمتع هذه الأشخاص بالشخصية المعنوية المستقلة ، معخضوعها لرقابة الحكومة المركزية .
ففي هذا النظام تتمتع السلطة المحلية بقدر منالاستقلال في ممارسة اختصاصاتها فتحتفظ الإدارة المركزية بإدارة بعض المرافق العامةالقومية وتمنح الأشخاص المعنوية المحلية سلطة إنشاء وإدارة بعض المرافق العامة ذاتالطابع المحلي .
وعلى ذلك تظهر في هذا النظام إلى جانب الدولة أو الإدارةالمركزية أشخاص معنوية محلية أو مرفقية يطلق عليها بالإدارة اللامركزية أو السلطاتالإدارية اللامركزية.
المطلب الأول: صور اللامركزية الإدارية
هناك صورتانأساسيتان للامركزية الإدارية " اللامركزية المحلية أو الإقليمية ، واللامركزيةالمصلحية أو المرفقية " .
أولاً : اللامركزية الإقليمية أو المحلية:
ومعناها أن تمنح السلطات المركزية إلى جزء من إقليم الدولة جانب من اختصاصاتهافي إدارة المرافق والمصالح المحلية مع تمتعها بالشخصية المعنوية والاستقلال الماليوالإداري .
وتستند هذه الصورة إلى فكرة الديمقراطية التي تقتضي إعطاء سكانالوحدات المحلية الحق في مباشرة شؤونهم ومرافقهم بأنفسهم عن طريق مجالس منتخبة منهم .
وتقوم اللامركزية الإقليمية أو المحلية على ثلاث عناصر :
1- مصالح محليةأو إقليمية متميزة :
يتم منح الشخصية المعنوية للوحدات المحلية لاعتباراتإقليمية أو محلية ، يجد المشرع أن من الأفضل أن تباشرها هيئات محلية معينة وإسنادإدارتها إلى سكان هذه الوحدات أنفسهم . ولاشك أن سكان هذه الوحدات أدرى من غيرهمبواجباتهم وأقدر على إدارة هذه المرافق وحل مشكلاتها ، كما أن هذا الأسلوب يمنحالإدارة المركزية فرصة التفرغ لإدارة المرافق القومية . ويتم تحديد اختصاصاتالهيئات المحلية بقانون ولا يتم الانتقاص منها إلا بقانون آخر ، وهي تشمل مرافقمتنوعة وتتضمن كافة الخدمات التي تقدم لمكان الوحدات المحلية كمرفق الصحةوالتعليموالكهرباء والماء وغيرها .
2- أن يتولى سكان الوحدات المحلية إدارة هذه المرافق :
يجب أن يتولى سكان الوحدات المحلية إدارة هذا النوع من المرافق بأنفسهم وانيتم ذلك باختيار السلطات المحلية من هؤلاء السكان وليس عن طريق الحكومة أو الإدارةالمركزية ... ويذهب أغلب الفقهاء إلى ضرورة أن يتم اختيار أعضاء المجالس المحلية عنطريق الانتخابات تأكيداً لمبدأ لديمقراطية وإن كان هذا هو الأصل فإنه ليس هناك مانعمن مشاركة أعضاء معينين ضمن هذه المجالس لتوفير عناصر ذات خبرة وكفاءة شرط أن تبقىالأغلبية للعناصر المنتخبة ،خاصة وإن الانتخاب يتطلب قدر كبير من الوعي والثقافةمما لا يتوفر غالباً في سكان الوحدات المحلية .
3- استقلال الوحدات المحلية :
إذا كان من الضروري في هذه الأيام أن يكون اختيار أعضاء المجال المحلية عن طريقسكان هذه الوحدات فإن الأكثر أهمية أن تستقل الهيئات اللامركزية في مباشرة عملها عنالسلطة المركزية ، فالمرافق اللامركزية لا تخضع لسلطة رئاسة أعلى .إلا أن ذلك لايعني الاستقلال التام للهيئات المحلية عن السلطات المركزية ، فالأمر لا يعدو أنيكون الاختلاف حول مدى الرقابة التي تمارسها السلطات المركزية على الهيئات المحليةفي النظم اللامركزية إذ لابد من تمتع هذه الهيئات باستقلال كافٍ في أدائها لنشاطها .
وقد أطلق الفقهاء على الرقابة التي تمارسها السلطة المركزية على الهيئاتاللامركزية الوصاية الإدارية la tutelle administrative .
ثانياً : اللامركزيةالمرفقية:
يجد المشرع في أحيان كثيرة أنه من الضروري أن يمنح بعض المشاريعوالمرافق والمصالح العامة الشخصية المعنوية وقدر من الاستقلال عن الإدارية المركزيةمع خضوعها لإشرافها ، كمرفق البريد والتلفون والكهرباء والإذاعة والجماعات ، لتسهيلممارستها لنشاطاتها بعيداً عن التعقيدات الإدارية .
وتمارس اللامركزية المرفقيةنشاطاً واحداً أو أنشطة متجانسة كما هو الحال في الهيئات والمؤسسات العامة على عكساللامركزية المحلية التي تدير العديد من المرافق أو الأنشطة غير المتجانسة. ( )
ولا يستند هذا الأسلوب على فكرة الديمقراطية إنما هي فكرة فنية تتصل بكفاءةإدارة المرفق وعلى ذلك ليس من حاجة للأخذ بأسلوب الانتخابات في اختيار رؤساء أوأعضاء مجالس إدارة هذه الهيئات العامة .
هذا ويحرص المشروع دائماً تكون ممارسةهذه المؤسسات لنشاطها ضمن الحدود والاختصاصات التي أجازها ولا يمكن مباشرة نشاط آخرأو التوسيع من اختصاصاتها .
المطلب الثاني :التمييز بين الوصاية الإداريةوالسلطة الرئاسية
أطلق جانب من الفقه على الرقابة التي تمارسها السلطاتالمركزية على الهيئات اللامركزية مصطلح الوصايا الإدارية ( ) إلا إن هذا المصطلحمنتقد عند جانب آخر من الفقهاء ويرون أن يستبدل بمصطلح الرقابة الإدارية le control administrative وذلك لوجود اختلاف بين المراد بالوصاية في القانون الخاص ، وبينالوصاية الإدارية في القانون العام ، فالأولى تتعلق بحماية الأفراد ناقصي الأهليةأما الوصايا الإدارية فتترتب على الهيئات المحلية، وهذه الهيئات تتمتع بأهلية كاملةبصفتها شخصية معنوية معتبرة .
ونرى إزاء هذا الاختلاف البين أن مصطلح الرقابةالإدارية هو الأجدر على وصف العلاقة بين السلطة المركزية والهيئات المحلية .
والرقابة الإدارية في النظام اللامركزي تختلف عن السلطة الرئاسية التي تعتبرأحد عناصر المركزية الإدارية , فالسلطة الرئاسية كما سبقت الإشارة علاقة التبعيةوالتدرج الرئاسي بين الموظف ورئيسه . أما في النظام اللامركزي فإن الموظفين فيالدوائر والهيئات المحلية لا يدينون بالطاعة لأوامر السلطة المركزية على خلاف الأمرفي السلطة الرئاسية ، لأن هذه الهيئات تتمتع بشخصية معنوية تجعلها بمنأى عن الخضوعالتام لتوجيهات السلطة المركزية ، ولكنها لا تتخلى عن الرقابة اللاحقة التي تمارسهاعلى أعمال الهيئات المحلية .
ولا يمكن اعتبار هذا الاستقلال منحه من الهيئاتالمركزية بل هو استقلال مصدره القانون أو الدستور ( ) ويقود هذا الاستقلال إلىأعضاء الرئيس الذي يملك الوصايا من المسؤولية المترتبة من جراء تنفيذ المرؤوسلتوجيهاته إلا المرؤوس لتوجيهاته غلا في الأحوال التي يحددها القانون. ( )
كماتختلف ( الوصاية الإدارية ) عن السلطة الرئاسية في أنه لا يجوز للسلطة المركزيةتعديل القرارات التي تصدرها الهيئات المحلية وكل ما تملكه توافق عليها بحالتها أوترفضها. ( )
فإن حاولت السلطة المركزية فرض رئاستها على المرافق اللامركزيةبالتعرض لقراراتها بالتعديل أو إلغائها في غير الحدود القانونية كان لهذه الأخيرةالاعتراض على ذلك .
وفي ذلك ورد في حكم لمحكمة القضاء الإداري المصري " إن منالمسلم به فقهاً وقضاء إن علاقة الحكومة المركزية بالمجالس البلدية والقروية إن هيإلا وصاية إدارية وليست سلطة رئاسية ، وبناء على ذلك فإن الأصل إن وزير الشؤونالبلدية والقروية لا يملك بالنسبة لقرارات هذا المجلس سوى التصديق عليها كما هي ،أو عدم التصديق عليها كما هي ، دون أن يكون له حق تعديل هذه القرارات".( )
وأخيراً فإن سلطة الوصايا تملك الحلول محل الوحدات المحلية عندما تهمل الأخيرةفي ممارسة اختصاصاتها أو تخل بالتزاماتها فترفض اتخاذ إجراء معين كان الواجب عليهاطبقاً للقوانين واللوائح ، حتى لا يتعطل سير المرافق العمامة تحرير السلطة المركزيةمحل الوحدات اللامركزية لتتخذ الإجراء المطلوب وذلك باسم الوحدات اللامركزيةولحسابها.
ولخطورة هذه السلطة وحتى لا تتعسف السلطة المركزية في ممارسة حقالحلول ، درج القضاء على القول بضرورة وجود نص قانوني صريح يلزم الوحدة اللامركزيةبالقيام بالعمل أو بإجراء التصرف وامتناعها عن ذلك ، وقيام السلطة الوصايا بتوجيهإنذار مكتوب إلى الوحدة اللامركزية الممتنعة تدعوها إلى وجوب القيام بالعمل أوالإجراء الذي يفرضه القانون ( )
المطلب الرابع:تقييم اللامركزية الإدارية
نظام اللامركزية الإدارية له الكثير من المزايا إلا أن من الفقهاء من أبرز لهبعض العيوب وهو ما نبينه في هذه الدراسة :
أولا: مزايا اللامركزية الإدارية :
1- يؤكد المبادئ الديمقراطية في الإدارة : لأنه يهدف إلى اشتراك الشعب في اتخاذالقرارات وإدارة المرافق العامة المحلية .
2- يخفف العبء عن الإدارة المركزية . إذ أن توزيع الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية والهيئات المحلية أو المرفقيةيتيح للإدارة المركزية التفرغ لأداء المهام الأكثر أهمية في رسم السياسة العامةوإدارة المرافق القومية .
3- النظام اللامركزي أقدر على مواجهة الأزمات والخروجمنها . سيما وأن الموظفين في الأقاليم أكثر خبرة من غيرهم في مواجهة الظروفوالأزمات المحلية كالثورات واختلال الأمن ، لما تعودوا عليه وتدربوا على مواجهتهوعدم انتظارهم تعليمات السلطة المركزية التي غالباً ما تأتي متأخرة .
4- تحقيقالعدالة في توزيع حصيلة الضرائب وتوفير الخدمات في كافة أرجاء الدولة ، على عكسالمركزية الإدارية حيث تحظى العاصمة والمدن الكبرى بعناية أكبر على حساب المدنوالأقاليم الأخرى .
5- تقدم اللامركزية الإدارية حلاً لكثير من المشاكلالإدارية والبطء والروتين والتأخر في اتخاذ القرارات الإدارية وتوفر أيسر السبل فيتفهم احتياجات المصالح المحلية وأقدر على رعايتها .
ثانياً : عيوب اللامركزيةالإدارية :-
1- يؤدي هذا النظام إلى المساس بوحدة الدولة من خلال توزيع الوظيفةالإدارية بين الوزارات والهيئات المحلية .
2- قد ينشأ صراع بين الهيئاتاللامركزية والسلطة المركزية لتمتع الاثنين بالشخصية المعنوية ولأن الهيئات المحليةغالباً ما تقدم المصالح المحلية على المصلحة العامة .
3- غالباً ما تكونالهيئات اللامركزية أقل خبرة ودراية من السلطة المركزية ومن ثم فهي أكثر إسرافاً فيالإنفاق بالمقارنة مع الإدارة المركزية .
ولا شك أن هذه الانتقادات مبالغ فيهاإلى حد كبير ويمكن علاجها عن طريق الرقابة أو الوصايا الإدارية التي تمارسها السلطةالمركزية على الهيئات اللامركزية والتي تضمن وحدة الدولة وترسم الحدود التي لاتتجاوزها تلك الهيئات .
وفي جانب آخر يمكن سد النقص في خبرة الهيئات اللامركزيةمن خلال التدريب ومعاونة الحكومة المركزية مما يقلل من فرص الإسراف في النفقاتوالأضرار بخزينة الدولة.
ويؤكد ذلك أن اغلب الدول تتجه اليوم نحو الأخذ بأسلوباللامركزية الإدارية على اعتبار أنه الأسلوب الأمثل للتنظيم الإداري .
الباب الثاني
نشاط الإدارة العامة

حضيت مشكلة تحديد نشاط الإدارة العامة ونشاط الأفراد بالاهتمام رجال الدولة والمفكرين منذ نشأت الدولة وحتى الوقت الحاضر ، وقد اختلفت غلبة أحد النشاطين على الأخر تبعا للأفكار السياسية السائدة في المجتمع.
ولعل التطور الاقتصادي والاجتماعي والسياسي وازدياد تدخل الدولة في هذه المجالات المختلفة قاد بالضرورة إلى وضع الوسائل المناسبة لإدارة الدولة في هذه المجالات المختلفة قاد بالضرورة إلى وضع الوسائل المناسبة لإدارة الدولة ونشاطها ، وفقاً للفلسفة السياسية التي تؤمن بها الأنظمة السياسية .
وقد برز دور الدولة من خلال وظيفتين أساسيتين تقوم بهما الإدارة الأولى منها سلبية تتمثل بالضبط الإداري والذي يقوم على مراقبة وتنظيم نشاط الأفراد حفاظاً على النظام العام . أما الوظيفة الثانية فهي وظيفة إيجابية تتمثل بإدارة المرافق العامة والوفاء بحاجات الأفراد وإشباع رغباتهم.